Good Governance již několik let podporuje zásady „dobrého vládnutí“ ve veřejné správě. Je tomu již necelé tři roky, kdy několik členů GG pod vedením JUDr. Včeláka vytvořilo koncepční legislativní návrh nového zákona, který by v souladu s mezinárodní dobrou praxí nastavil kvalitní řídicí a kontrolní systém ve veřejné správě. Vzhledem k tomu, že současné vedení Ministerstva financí stejně jako jeho předchůdci zjevně odmítá systémové změny, opětovně publikujeme kompletní paragrafované znění našeho zákona o vnitřním řídicím a kontrolním systému veřejné správy.

Bohužel se opětovně nedočkáme nezávislého auditu ve veřejné správě, omezení střetu zájmu nebo jednotného přístupu k správě veřejných prostředků. I nadále tak bude prostor pro možné politické zneužívání, jak je tomu již dlouhá léta.

Komentář ke struktuře zákona:

Nový zákon vychází z terminologie, která harmonizuje požadavky evropského rozpočtového nařízení na  implementaci příštího programovacího období. Konkrétně zavádí do českého právního řádu zásadu řádného finančního řízení a další související obecné zásady spojené s veřejnými výdaji. Mimo to implementuje přístup založený na víceúrovňové správě, který stanoví strategii, priority a opatření pro účinné a efektivní využívání finančních prostředků veřejné správy za účelem dosahování schválených strategií.

Jedním z hlavních výchozích evropských předpisů je nařízení EU, kterým  se stanoví finanční nařízení o souhrnném rozpočtu Evropských společenství a dále obecné a prováděcí nařízení ke strukturálním fondům. Je zjevné, že míra podrobnosti je přímo úměrná právní jistotě jednotlivých subjektů, které budou podle zákona postupovat a je s uvedenými nařízeními ve svém rozsahu a postupech konzistentní.

Zjednodušení nepřehledného systému v ČR – rušení nesystémových, duplicitních a nekoordinovaných kontrolních pseudoprocesů narušujících integritu vnitřního řídícího a kontrolního systému

Zrušení přezkumu hospodaření

Zákon ruší bez náhrady nesystematický proces tzv. přezkumu hospodaření ÚSC. Přezkum hospodaření je proces na hranici ústavnosti, kdy kraje zasahují do působnosti obcí a stát do působnosti krajů ve formě kontroly definovaných oblastí. V kontextu rozšíření pravomocí NKÚ je tento pseudo kontrolní proces v pravomoci Ministerstva financí absurdní. Zákon JUDr. Včeláka celý proces ruší bez náhrady. Tím se uvolní prostor pro rozšíření pravomocí NKÚ i na územní samosprávu. Personální kapacity mohou být využity ve prospěch Nejvyššího kontrolního úřadu.

Zrušení agendy MF a finanční správy v oblasti kontrol dotací

Zákon Good Governance ruší bez náhrady nesystematické kontroly realizované ze strany MF a finanční správy v oblasti dotací. Opětovně je úředníky vykonávána kontrolní aktivita, která svým charakterem nabourává vnitřní kontrolní systém veřejné správy. Vzhledem k tomu, že je dle návrhu zákona aplikován úplně nový systém finančního řízení a interního auditu, ruší se dotační kontrola finančních úřadů bez náhrady. Je zřejmé, že by se finanční správa měla z podstaty zaměřit na kontrolní aktivity v oblasti příjmů resp. výběru daní. Uvedenou nesystémovost kritizovala již v roce 2010 Světová banka, její doporučení bohužel MF rezistentně ignoruje. Zákon uvolní personální kapacity na MF a finanční správě v řádu stovek tabulkových míst. Jejich využití bude možné při zavedení funkce generálního ředitelství pro centrální harmonizaci.

Zrušení agendy řízení odvodu za porušení rozpočtové kázně v působnosti finanční správy

V současnosti existuje dichotomie procesu vymáhání v rámci institutu řízení o odvodu za porušení rozpočtové kázně. V oblasti územní samosprávy dle rozpočtových pravidel územních rozpočtů tento proces řeší poskytovatel dotace. Věcně je tento postup správný, nová právní úprava podrobněji specifikuje procesní postupy, kdy nadále nebude zneužíván daňový řád pro potřeby navracení nesprávně použitých prostředků dotace.

Odlišně je v tuto chvíli řešena úprava na úrovni státu, kdy rozpočtová pravidla přenechávají pravomoci spojené s vymáháním nesprávně užitých prostředků finanční správě. Toto je zásadně nesystémový prvek, kdy do vnitřního kontrolního systému jednotlivých entit (správních úřadů, příspěvkových organizací, atd.) zasahuje nekoncepčně finanční správa a MF. V praxi dochází k duplicitnímu postupu, kdy nejprve poskytovatel určitým institutem odhalí problém a vyčíslí jej. Následně opětovně řeší nesprávnost finanční správa. Dochází tak k neefektivnímu vynakládání prostředků na proces vymáhání, včetně rizika rozdílného přístupu a závěrů finanční správy a poskytovatele dotace.

V oblasti státní správy i územní samosprávy bude nově procesy spojené s navracením nesprávně utracených prostředků řešit institut inspekce nesprávností. Na úrovni územní samosprávy nedojde k navýšení personálních kapacit, protože bude využit pouze transparentnější a rychlejší procesní postup. V případě státních organizací k zásadnímu navýšení také nedojde vzhledem k tomu, že již nyní jsou kontrolní procesy řešeny komplexně úředníky těchto úřadů. Pouze budou dále dořešeny institutem inspekce nesprávností až do konečného vypořádání. Personální kapacity finanční správy v oblasti řízení odvodu za porušení rozpočtové kázně mohou být převedeny na jednotlivé správce kapitol státního rozpočtu, případně zrušeny bez náhrady.

Shrnutí

Ukončením realizace výše uvedených nekoordinovaných procesů v kompetenci kapitoly MF dojde k napravení současného stavu, kdy do řídících procesů jednotlivých úřadů zasahují nekoncepčně subjekty finanční správy a odboru kontrola MF. Tímto se uvolní prostor pro smysluplné rozšíření kompetencí NKÚ v oblasti územní samosprávy. Je nezbytné zmínit, že navrhovaný zákon nepřebírá a nevymezuje žádné procesy a postupy, které by se zaměřovaly na vnější procesy jednotlivých úřadů. Veškeré aktivity – schvalování, ověřování resp. kontrola výdaje, audit a inspekce nesprávností – jsou zaměřeny na samotný výdaj! Obecně tedy koncepce zákona z principu nezasahuje mimo jednotlivé subjekty. Hlavním kritériem je pohled zaměřený na účinnost, hospodárnost, efektivitu, zákonnost a přiměřenost mého výdaje v rámci mého schváleného rozpočtu. Veškeré aktivity navazují na tento pohled!

Další významné přínosy zákona:

Předběžné hodnocení

Návrh JUDr. Včeláka zavádí adresnou odpovědnost ve fázi předběžného hodnocení projektů, zakázek a operací. Tento instrument doposud v právním řádu chyběl. Docházelo tedy ve značné míře ke schvalování věcných záměrů, které byly svým charakterem nehospodárné a neefektivní. Nicméně vyvození konkrétní odpovědnosti bez předchozí povinnosti, zejména kolektivních orgánů, rozhodovat na základě kvalifikované analýzy se ukázalo v praxi jako nemožné. Při aplikaci našeho návrhu už budou muset zastupitelé opravdu zvážit svá rozhodnutí. Pokud tak neudělají, poruší zákon!

Schvalování, které má konečně logiku

Materiál zjednodušuje schvalovací postupy, které nyní budou zaměřeny na ověření výdaje před platbou a po platbě. Opět je zde nezbytné zmínit harmonizaci postupů s legislativou EU/ES.

Jednotný přístup k auditu

Vytváříme jednotný přístup k auditování na úrovní celé veřejné správy. Jednotlivé prvky (decentralizovaný a centralizovaný audit) budou harmonizovány ve formě postupů a výsledků. Pokud by se tento zákon důsledně aplikoval, dojde ke snížení současné zátěže kontrolovaných osob.

Inspekce nesprávností

Jde o nový prvek, který doporučuje Evropská komise. Na základě konzultací s JUDr. Včelákem a po zkušenostech z vybraných členských států využilo DG Budget tento instrument pro zdokonalený model Public Internal Control, který mimo inspekci nesprávností zahrnuje interní audit, finanční řízení a centrální harmonizaci. Pátým elementem je potom nezávislý auditní úřad (v podmínkách ČR NKÚ), který je řešený samostatným zákonem. Zákonem tedy implementujeme to, co na základě invence tvůrce zákona JUDr. Včeláka nyní doporučuje sama Evropská komise! Jinými slovy, když rady JUDr. Včeláka využila Evropská komise, proč by je nemohla využít Česká republika!

Umístění generálních ředitelství pod vládu                                                                                                                   

Návrh zákona klade důraz na objektivitu, nezávislost a funkčnost centrální harmonizace vnitřního kontrolního systému a centralizovaného interního auditu.

Organizačním začleněním generálního ředitelství pro centralizovaný audit a centrální harmonizaci vycházíme z nejnovějších vývojových trendů členských států. Hlavní logickou konstrukcí je odpovědnost těchto dvou strategických funkcí vládě jako celku. Podřízenost pouze jednomu ministrovi (MF), který odpovídá za konkrétní kapitolu státního rozpočtu, se v České republice neosvědčilo.

Naše věcně správné řešení bude pravděpodobně podrobně diskutováno z politického hlediska. Je na zákonodárcích, jestli se z důvodu zaběhnuté praxe rozhodnou aplikovat řešení, která nejsou účinná. Zde můžeme vycházet z dosavadních zkušeností, kdy audit strukturálních fondů pod Ministerstvem financí systémově selhal. Mnoho měsíců kvůli této chybě byly pozastaveny všechny operační programy ČR. Stejně tak se centrální harmonizace MF nedokázala prosadit a z důvodu její nečinnosti máme nekoordinovaný a neúčinný systém finančního řízení a interního auditu ve veřejné správě. Česká praxe jednoznačně prokázala, že cesta Ministerstva financí není správná. Z věcného hlediska má podřízenost vládě zásadní význam pro minimalizaci politického ovlivňování a zasahování do celého kontrolního systému.

Kliknutím na obrázek dostanete přístup ke kompletnímu znění návrhu zákona o vnitřním řídícím a kontrolním systému veřejné správy z dílny Good Governance.